La riforma della Pubblica Amministrazione tra performance, merito e managerializzazione
Il disegno di legge A.S. 1778 in materia di valutazione della performance e sviluppo della carriera dirigenziale rappresenta una delle riforme più profonde degli ultimi anni nel settore del pubblico impiego. Il provvedimento interviene in maniera significativa sul decreto legislativo n. 150 del 2009 e sul decreto legislativo n. 165 del 2001, introducendo un sistema che punta a rafforzare la cultura del risultato, la selettività delle valutazioni e il ruolo manageriale della dirigenza pubblica.
New Public Management e Public Governance: i modelli teorici della riforma
Sul piano teorico, la riforma richiama in maniera evidente le principali teorie del New Public Management, fondate sull’introduzione nella pubblica amministrazione di logiche tipiche del management privato quali la misurazione della performance, la valorizzazione del merito, la responsabilizzazione dirigenziale, i sistemi premianti e l’orientamento ai risultati. Parallelamente emergono anche elementi riconducibili agli approcci più recenti della Public Governance, orientati al coinvolgimento degli utenti, alla cooperazione organizzativa e alla valorizzazione delle competenze trasversali.
La valutazione della performance non viene infatti costruita esclusivamente sugli obiettivi quantitativi, ma anche su parametri quali leadership, capacità organizzativa, cooperazione interna ed esterna, rapidità decisionale e valorizzazione dei collaboratori. In astratto, si tratta di un’impostazione coerente con le più moderne teorie del management pubblico, che da anni sostengono la necessità di superare modelli burocratici rigidi, gerarchici e autoreferenziali di weberiana memoria.
Criticità del DDL A.S. 1778: assenza di valutazione preventiva degli impatti
Il punto critico, tuttavia, non riguarda tanto la finalità della riforma, quanto la sostenibilità concreta di una trasformazione così radicale all’interno dell’attuale sistema amministrativo italiano.
Il principale limite del provvedimento risiede, dunque, nella sostanziale assenza di una reale valutazione preventiva degli impatti organizzativi, applicativi e sistemici della riforma.
La riforma incide profondamente sulle dinamiche di funzionamento della pubblica amministrazione. Modifica il rapporto tra valutazione e retribuzione, ridefinisce gli equilibri tra dirigenza e personale, amplia il peso della discrezionalità manageriale e trasforma i meccanismi di crescita professionale. Nonostante questo, la riforma appare priva di una preventiva analisi strutturata sugli effetti concreti che tali modifiche potranno produrre sulle amministrazioni centrali e locali.
Sostenibilità organizzativa e rischio di disomogeneità nelle amministrazioni pubbliche
Appare assente, in particolare, una verifica approfondita della reale tenuta organizzativa del nuovo sistema.
Non risultano previste simulazioni applicative, sperimentazioni progressive né strumenti di valutazione preventiva degli effetti sul clima organizzativo, sul contenzioso, sulla capacità amministrativa degli enti e sulle profonde differenze che caratterizzano le pubbliche amministrazioni; eppure, le moderne teorie del management pubblico sottolineano proprio la necessità che le grandi riforme organizzative siano accompagnate da sistemi di monitoraggio preventivo, indicatori di sostenibilità e strumenti graduali di implementazione.
Il risultato potrebbe essere quello di un modello teoricamente avanzato che finisca per produrre effetti fortemente disomogenei in amministrazioni caratterizzate da livelli molto differenti in termini di capacità organizzativa e maturità manageriale.
Nuovo sistema di valutazione della performance: limiti e criticità operative
Una delle criticità più evidenti riguarda il nuovo sistema delle valutazioni. Il disegno di legge introduce infatti soglie rigide per le valutazioni elevate: non più del 30% del personale potrà ottenere punteggi apicali e le eccellenze non potranno superare il 20% delle valutazioni apicali.
L’obiettivo dichiarato è quello di superare il fenomeno dell’appiattimento valutativo, tuttavia, questa tipologia di meccanismo rischia di produrre effetti distorsivi soprattutto nelle amministrazioni di piccole dimensioni o nei contesti caratterizzati da livelli complessivamente elevati di performance.
Potrebbe verificarsi una situazione nella quale lavoratori che raggiungono integralmente gli obiettivi assegnati non possano comunque ricevere una valutazione elevata semplicemente perché è stato raggiunto il limite percentuale previsto dalla norma. Il problema, quindi, non è il principio della differenziazione del merito, ma la rigidità del sistema.
Le soglie percentuali nelle microstrutture organizzative: il caso dei piccoli enti
Per comprendere la reale portata di tale rigidità, si consideri l’applicazione pratica in una microstruttura organizzativa, quale ad esempio un ufficio composto da soli cinque dipendenti. In un contesto di questo tipo, l’applicazione del limite del 30% per le valutazioni elevate consentirebbe soltanto a un lavoratore di accedere a tale fascia. Di conseguenza, l’ulteriore quota del 20% prevista per le “eccellenze” all’interno di un cluster così ristretto finirebbe per rendere statisticamente inaccessibile il massimo riconoscimento. Tale dinamica rischierebbe quindi di precludere, di fatto, la valorizzazione delle prestazioni realmente eccellenti nei piccoli enti o nei micro-reparti, indipendentemente dall’effettivo raggiungimento dei target prefissati.
Una struttura valutativa percepita come eccessivamente rigida rischia infatti di produrre effetti opposti rispetto a quelli dichiarati dalla riforma: demotivazione del personale, incremento della conflittualità interna e perdita di fiducia nell’imparzialità del sistema.
Il precedente della Riforma Brunetta e il rischio di ripetere errori già emersi
A tale riguardo, appare quanto mai opportuno un richiamo storico all’impianto originario dello stesso d.lgs. 150/2009 (la cosiddetta ‘Riforma Brunetta’), il quale prevedeva nativamente fasce di merito altrettanto rigide e predeterminate (con quote fissate al 25%, 50% e 25%). Come è noto, tali meccanismi si sono rivelati in larga parte inapplicabili nella prassi amministrativa, finendo per essere progressivamente disapplicati, derogati dalla contrattazione collettiva e infine superati dal legislatore. Riproporre oggi un modello basato su quote rigide, senza aver fatto tesoro delle criticità operative già emerse in un recente passato, espone al rischio di replicare un sistema destinato a scontrarsi nuovamente con la complessa realtà organizzativa delle pubbliche amministrazioni.
Valutazione dirigenziale e progressione di carriera nella PA
Un secondo profilo particolarmente delicato riguarda il rafforzamento del ruolo della dirigenza nei percorsi di crescita professionale.
La riforma amplia significativamente il peso della valutazione dirigenziale sia nella misurazione della performance sia nei percorsi di sviluppo della carriera. Parallelamente vengono introdotti parametri fortemente qualitativi e discrezionali, come il “potenziale”, la “capacità realizzativa” o la “capacità di costruire gruppi ad alte prestazioni”. Tali indicatori risultano coerenti con i moderni modelli manageriali, ma difficilmente verificabili in assenza di metodologie realmente uniformi e standardizzate.
Discrezionalità manageriale, imparzialità amministrativa e rischi di verticalizzazione
Sul piano politico e sindacale emerge invece una questione molto delicata: la possibilità che la crescita professionale del personale finisca per dipendere in misura crescente dalla relazione con il dirigente di riferimento e sempre meno da criteri realmente oggettivi e comparabili.
In un ordinamento pubblico fondato sul principio costituzionale di imparzialità, la progressione di carriera dovrebbe invece essere costruita su criteri trasparenti, verificabili e omogenei tra amministrazioni differenti. Se però il sistema amplia la discrezionalità dirigenziale senza introdurre contestualmente adeguati contrappesi metodologici, il rischio è quello di accentuare dinamiche di verticalizzazione organizzativa e di aumentare le disuguaglianze interne tra amministrazioni e tra lavoratori.
Il ridimensionamento degli OIV e le osservazioni della Corte dei conti
Tale criticità risulta ancora più evidente alla luce del ridimensionamento del ruolo degli Organismi indipendenti di valutazione (OIV), i cui pareri perdono carattere vincolante in diversi snodi fondamentali del processo valutativo.
Del resto, la stessa Corte dei conti aveva già evidenziato negli ultimi anni numerose criticità nei sistemi di performance delle amministrazioni centrali. Nella deliberazione n. 62/2024/G della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, avente ad oggetto le “Segnalazioni inviate alla Corte dei conti dagli OIV e istituti di premialità riconosciuti al personale dipendente”, la Corte ha rilevato la presenza di obiettivi “particolarmente bassi, autoreferenziali e facilmente raggiungibili”, indicatori “poco sfidanti” e un generale “appiattimento verso l’alto delle valutazioni”, con conseguente distribuzione di premialità in assenza di adeguati presupposti meritocratici.
Performance nella Pubblica Amministrazione e necessità di una riforma graduale
Proprio queste criticità avrebbero probabilmente richiesto una riforma accompagnata da una solida infrastruttura metodologica preventiva, da sistemi sperimentali di validazione e soprattutto da una seria valutazione ex-ante degli impatti organizzativi della riforma.
Intervenire sui sistemi di performance nella pubblica amministrazione non significa semplicemente riformare procedure tecniche, ma incidere direttamente sugli equilibri organizzativi e istituzionali che regolano i rapporti tra dirigenza, personale, amministrazione e indirizzo politico.
Su questo terreno il provvedimento proposto, e già approvato alla Camera, mostra oggi la sua principale fragilità: l’assenza di una preventiva verifica sulla reale sostenibilità organizzativa, applicativa e culturale di un cambiamento di paradigma così ampio.
Sperimentazione, monitoraggio e sostenibilità della riforma
Per superare tale fragilità e garantire il successo di una riforma per molti versi condivisibile nei suoi assunti teorici, sarebbe auspicabile l’introduzione di una fase transitoria e di validazione. Affiancare l’entrata in vigore del provvedimento con sperimentazioni progressive su un campione selezionato di ‘amministrazioni pilota’ permetterebbe di testare la tenuta dei nuovi parametri qualitativi, calibrando l’impatto reale delle soglie percentuali. Solo attraverso un monitoraggio preventivo, supportato da solidi indicatori di sostenibilità organizzativa, sarà possibile accompagnare la PA verso una reale cultura del risultato, evitando che la necessaria innovazione manageriale si traduca nell’ennesimo adempimento formale privo di reale efficacia organizzativa.
Michela Toussan
