Governance multilivello e livelli di coordinamento.
Sono passati ormai oltre 8 anni dal lontano 2014, anno di approvazione della Legge n.56, la cosiddetta Legge Delrio, che prevedeva la riallocazione delle funzioni delle Città Metropolitane e delle Province in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione. A seguito del fallimento del referendum costituzionale però qualcosa è andato storto e la norma ad oggi risulta non completamente attuata. Ovviamente il carattere “transitorio” della normativa ha influito sui livelli di attuazione dei precetti in essa contenuti, creando di fatto una sorta di riforma incompiuta. Infatti gli Enti interessati dalla summenzionata riforma, seppure in un primo momento hanno attuato il processo di riallocazione delle competenze, che è comunque stato lungo e piuttosto disomogeneo, ad oggi risultano “galleggiare” in una sorta di limbo, con pochi obiettivi e soprattutto senza alcuna opera di programmazione. In alcune regioni l’applicazione della norma è risultata più veloce riuscendo anche ad azionare quei fattori innovativi legati alle funzioni di pianificazione e coordinamento territoriale, in altri territori purtroppo si è restati invece ancorati ai vecchi sistemi gestionali e soprattutto non si è colto lo spirito e le possibilità offerte dal novellato normativo che di fatto riconosceva le Città Metropolitane quale sede di coordinamento territoriale in tema di pianificazione strategica e assegnava funzioni di rilievo quali ad esempio quella di stazione appaltante. Tale funzione risulta oggi ancor più rilevante alla luce delle competenze legate al ruolo di beneficiari/soggetti attuatori che assumono gli Enti Locali nell’ambito dei procedimenti di gestione dei fondi derivanti dal PNRR, anche in un’ottica di gestione “partecipata” dei processi.
La legge 56/2014 sicuramente, nonostante le note difficoltà applicative, si poneva come un primo passo nella direzione dell’attuazione di un miglioramento dei livelli di coordinamento tra gli Enti locali e individuava proprio le Città metropolitane come i soggetti che avrebbero dovuto attuare le politiche di pianificazione strategica e di integrazione, necessarie per il miglioramento in termini di performance richiesto dalle istituzioni europee, che avevano anche posto la giusta attenzione rispetto al tema legato ai livelli istituzionali di gestione delle politiche pubbliche.
Nasceva infatti in Europa (aprile 2014) la cosiddetta governance multilivello, definita nella nota risoluzione del Comitato delle Regioni “Carta della governance multilivello” che era un manifesto politico delle città e delle regioni Europee nel quale le autorità pubbliche venivano invitate ad attuare “un’azione coordinata dell’Unione europea, degli Stati membri e degli enti regionali e locali, fondata sui principi di sussidiarietà, proporzionalità e partenariato, che si concretizzi attraverso una cooperazione operativa e istituzionalizzata intesa a elaborare ed attuare le politiche dell’Unione. In tale contesto, rispettando appieno la pari legittimità e responsabilità di ciascun livello e il principio di leale cooperazione”. In questo ambito venivano valorizzati concetti come la partecipazione, la trasparenza, l’inclusività e si proponeva l’avvio di progetti in partenariato con il settore pubblico e quello privato finalizzati al miglioramento dei livelli di efficienza con l’esplicita richiesta di sviluppare ulteriormente la cooperazione territoriale utilizzando le migliori pratiche per raggiungere le condizioni necessarie a garantire il successo delle politiche pubbliche nell’interesse dei cittadini. Tutto ciò passando per la piena applicazione del principio di sussidiarietà e quindi collocando le decisioni al livello più efficace e quanto più possibile vicino ai cittadini.
Sul sito del Parlamento Europeo viene ben descritto proprio questo principio di sussidiarietà in ambito europeo e federale, quale:
“Il significato e la finalità generali del principio di sussidiarietà risiedono nel riconoscimento di una certa indipendenza a un’autorità subordinata rispetto a un’autorità di livello superiore, segnatamente a un ente locale rispetto a un potere centrale. Si tratta dunque di una ripartizione delle competenze tra i diversi livelli di potere, principio questo che costituisce la base istituzionale degli Stati a struttura federale. (…) Applicato al quadro dell’Unione europea, il principio di sussidiarietà funge da criterio regolatore per l’esercizio delle competenze non esclusive dell’Unione. Il principio di sussidiarietà esclude l’intervento dell’Unione quando una questione può essere regolata in modo efficace dagli Stati membri a livello centrale, regionale o locale e legittima invece l’Unione a esercitare i suoi poteri quando gli Stati membri non sono in grado di raggiungere gli obiettivi di un’azione prevista in misura soddisfacente e quando l’intervento a livello dell’Unione può apportare un valore aggiunto.” Indubbiamente queste tendenze, sia normative che di opinione, hanno condizionato l’opera legislativa nazionale in tema di ripartizione e soprattutto di gestione delle competenze in ambito regionale e locale. Purtroppo però come già detto la riforma non si è completamente compiuta e soprattutto nel sud del nostro paese non ha portato quei cambiamenti e quei miglioramenti auspicati, di fatto aumentando il divario in termini di sviluppo e di operatività tra i territori del nord e quelli del sud d’Italia. Si può però affermare che le differenze in termini di sviluppo territoriale, presenti in modo importante nel nostro territorio e molto sentite dai cittadini, non sarebbero impossibili da gestire.
In effetti proprio l’organizzazione “flessibile” e “adattiva” delle Istituzioni rispetto ai territori è tra i principi ispiratori della Legge Delrio. Tale principio trova piena espressione non solo nella libertà che è stata concessa alle Regioni di organizzare la delegazione delle funzioni agli altri Enti territoriali, adeguandole alle esigenze ed alle reali possibilità di effettivo esercizio, creando quindi una struttura diversificata a livello di singola Regione, in linea con quei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza esplicitati nell’art. 118 della Costituzione, ma anche e soprattutto nell’autonomia riconosciuta per la creazione di aree omogenee all’interno dei territori metropolitani come azione propedeutica alla formazione dei Piani Strategici Metropolitani. In questo modo l’assetto istituzionale si dovrebbe adattare ai bisogni del territorio amministrato, con la finalità di migliorare al massimo l’attitudine al raggiungimento di determinati risultati con il minimo impiego di risorse o il raggiungimento dei massimi risultati dati i mezzi disponibili, ossia sostanzialmente migliorando il rapporto tra quantità\qualità dei bisogni soddisfatti (outcome) e quantità\qualità dei servizi erogati (output), in una dimensione che tende ad una sempre maggiore efficienza nella gestione.
Oggi più che mai sarebbe auspicabile una ripartenza dei processi di innovazione in ambito di coordinamento delle Istituzioni anche finalizzata proprio all’efficienza gestionale legata agli ingenti fondi derivanti dalle politiche europee. I Comuni, soprattutto quelli di minori dimensioni e quindi con minore capacità di spesa, però, risultano avere notevoli difficoltà ad accedere ai finanziamenti europei e soprattutto hanno una ridotta capacità di spesa anche legata alla carenza di capitale umano adeguato professionalmente alle sfide che si chiede di affrontare. Certamente sarebbe utile proprio quella funzione di coordinamento attribuita dall’art. 1 comma 44 lett. c della summenzionata legge Delrio, che tra le funzioni fondamentali degli Enti di area vasta prevede la “strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano – e soprattutto che – d’intesa con i comuni interessati la città metropolitana può esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive”. Tale previsione, se attuata e adeguatamente finanziata, risolverebbe una parte importante dei problemi dei Comuni e soprattutto potrebbe rilanciare i territori, magari implementando i servizi erogati in termini quali-quantitativi.
Alla luce di ciò speriamo che oggi, finalmente, i tempi siano maturi per coinvolgere questi Enti di area vasta nella gestione dei territori, con un approccio innovativo e soprattutto rispettando quella ispirazione europea improntata alla condivisione e alla collaborazione tra attori coinvolti nella gestione territoriale, quella governance collaborativa tanto auspicata e così poco praticata.
Michela Toussan
